EKONOMICZNA NIEWYMIAROWOŚĆ

Ekonomiczna niewymierność efektów wydatkowania środków budżetowych czyni rzeczą nierealną zastosowanie rachunku eko­nomicznego do wydatków budżetu państwa. Trzeba tu stosować szersze — ale wciąż niewymierne jakościowo i ilościowo — kryte­ria oceny politycznej i społecznej, trzeba akcentować rolę świa­domości społecznej realizatorów wydatków budżetowych, ich po­ziom moralny i zawodowy. Polityka wydatków budżetowych spla­ta się w ten sposób nierozerwalnie z całością zadań państwa i po­staw jego obywateli. Analogicznie do szerszego lub węższego rozumienia gospodarki budżetowej (brutto i netto, II, 1, d) i takiej samej dwoistości pojęcia wydatków budżetowych (II, 3), można rozróżnić dwa za­kresy pojęcia „dochody budżetowe”. W rozumieniu szerszym bę­dą to dochody gospodarki budżetowej brutto i netto (a zatem nie tylko jednostek budżetowych, lecz także funduszów, zakładów budżetowych itp.), a w rozumieniu węższym — tylko dochody gospodarki budżetowej brutto (tj. objętej planem budżetowym). W dalszym ciągu będziemy mówili w zasadzie o dochodach bud­żetowych w węższym rozumieniu.

W BUDŻECIE CENTRALNYM

Istnieją przy tym pewne działy wydatków występujące tylko w budżecie centralnym. Należą do nich: wydatki na ubezpieczenie społeczne, szkolnictwo wyższe, obronę narodową, wymiar sprawiedliwości, prokuraturę i bez­pieczeństwo publiczne oraz na obsługę długów państwowych. W przeważającej mierze z budżetu centralnego sąt finansowane gospodarka narodowa i nauka; natomiast do zadań finansowanych głównie z budżetów terenowych należą ochrona zdrowia oraz oświata i wychowanie.Poza podanymi tu przez nas sposobami podziału wydatków budżetowych, w literaturze można spotkać również inne ich gru­powanie. Najczęściej wymienia się podział wydatków na osobowe rzeczowe, zwyczajne i nadzwyczajne oraz funkcjonalne i admdh nistracyjno-gospodarcze. Wydatkami osobowymi są wydatki na rzecz pracowników (płace i inne tego typu wypłaty), a wydatka­mi rzeczowymi — pozostałe ich rodzaje.

ODPŁATNE I NIEODPŁATNE

Podział wydatków budżetowych na odpłatne i nieodpłatne jest zbliżony do podziału na wydatki nabywcze i redystrybucyjne. Wydatki nabywcze są to wydatki, za pomocą których pań­stwo nabywa rzeczy i usługi materialne, czyli rzeczowe składniki dochodu narodowego. Natomiast z wydatkami redystrybu­cyjnymi mamy do czynienia wówczas, gdy następuje jedynie przekazanie siły nabywczej (sumy środków pieniężnych) innym podmiotom. Do grupy wydatków redystrybucyjnych należą prze­de wszystkim płace, dotacje, emerytury, stypendia itp. Ten po­dział jest podziałem dokonywanym z ekonomicznego punktu wi­dzenia i jest użyteczny dla prowadzenia ekonomicznej analizy wydatków budżetowych. Nie pokrywa się on jednak z prawnym podziałem na wydatki odpłatne i nieodpłatne; część wydatków odpłatnych ma charakter nabywczy (np. wydatki z tytułu do­staw), a część — redystrybucyjny (np. płace).

CHARAKTER WYDATKÓW

Wydatki o charakterze odpłatnym można wewnętrznie podzie­lić na trzy grupy: 1) wydatki związane z wynagrodzeniami pra­cowników świadczących pracę na rzecz państwa, 2) wydatki z ty­tułu dostaw, robót i usług, 3) wydatki odszkodowawcze za wy­właszczone nieruchomości, zakwaterowanie wojska itp.Wydatki o charakterze nieodpłatnym dzielimy na dwie grupy: a) wydatki na rzecz osób fizycznych (stypendia, emerytury, renty, zasiłki, wypłaty z tytułu pomocy społecznej), b) wydatki na rzecz podmiotów nie będących osobami fizycznymi, noszące ogólną na­zwę dotacji.Z kolei dotacje można klasyfikować zależnie od rodzaju podmiotu otrzymującego dotację; podział ten obejmuje:dotacje na rzecz innych typów budżetów, np. dotacje z bud­żetu centralnego na rzecz budżetów terenowych (jest to wydatek w ramach systemu budżetowego);dotacje na rzecz zjednoczeń i przedsiębiorstw państwowych (jest to wydatek w ramach systemu finansowego państwa);dotacje na rzecz organizacji spółdzielczych (jest to wydatek przenoszący środki pieniężne poza system finansowy państwa, ale nie wykraczający poza układ uspołeczniony); dotacje dla organizacji społecznych (podobnie jak w pkt. .3 środki pieniężne przekraczają tu granice systemu finansowego państwa, ale utrzymują się w sferze działalności społecznej).

DRUGA STRONA PROCESU

Wydatki budżetowe stanowią drugą stronę procesu podziału dochodu narodowego w toku działalności finansowej. Dlatego też kierunki i sposoby wydatkowania środków budżetowych mają istotne znaczenie. Klasy fikacja wydatków budżetowych może być przeprowadzona według różnych kryteriów. Jako podstawowe sposoby podziału należy wymienić:podział według celów wydatkowania;podział na wydatki bieżące i inwestycyjne;podział na wydatki odpłatne i nieodpłatne;podział między poszczególne rodzaje budżetów (budżet cen­tralny — budżety terenowe).Z punktu widzenia celów (kierunków, zadań) wydatki dzie­limy na: wydatki na gospodarkę narodową, na cele socjalne i kul­turalne (oświata, ochrona zdrowia, nauka, kultura, kultura fi­zyczna, ubezpieczenie społeczne, opieka społeczna itp.), na obro­nę narodową, wymiar sprawiedliwości i administrację oraz obsłu­gę długów państwowych.

POLSKIE PRAWO BUDŻETOWE

Polskie prawo budżetowe z 1970 r. przewiduje możliwość wpro­wadzenia przez Radę Ministrów innych rodzajów organizacji gos­podarki budżetowej (art. 7, ust. 2). Mogą tu wchodzić w grę np. formy mieszane, łączące zasady funkcjonowania jednostek budże­towych i przedsiębiorstw. Jako przykład można podać zasady gos­podarki finansowej szkół wyższych, obowiązujące od dnia 1 paź­dziernika 1974 r., w myśl których działalność naukowo-badawcza tych szkół jest finansowana z ich własnych dochodów, uzyska­nych w związku z wykonaniem określonych badań na rzecz jed­nostek gospodarki uspołecznionej. Natomiast w ramach gospo­darki budżetowej są finansowane potrzeby w zakresie działalności dydaktycznej (płace i in.) oraz socjalnej (stypendia, stołówki itp.). W ten sposób szkoły wyższe stały się częściowo przedsiębiorstwa­mi, a częściowo — jednostkami budżetowymi.

INNE BADANIA

Inne badania wskazują, że ważną zmienną decydującą o pozio­mie potrzeb jest poziom wykształcenia. Nie wiadomo jednak, czy w podanych przykładach najbardziej skuteczne postępowanie matki o  najwyższym poziomie wykształcenia wynika ze wspomnianej pra­widłowości, czy też stanowi rezultat przypadku. Na podstawie pre­zentowanych badań uprawniona jest jedynie hipoteza odnośnie wy­stępowania tej prawidłowości i należałoby sprawdzić tę hipotezę w spe­cjalnie zaprojektowanych badaniach. Podobnie tylko przypuszczenia można wysnuć odnośnie wpływu rodzin pochodzenia badanych matek dzieci niepełnosprawnych — matka najlepiej radząca sobie w trudnej sytuacji pochodzi z rodziny stosunkowo mniej liczebnej, miała mniej rodzeństwa i można przy­puszczać, że rodzice poświęcali jej rozwojowi więcej uwagi.

KOBIETA KORZYSTAJĄCA Z POMOCY SPOŁECZNEJ

Wywiad z matką, jedyną żywicielką korzystającą z pomocy społecznej.Urodziłam się w 1949 r., na wsi, która niedawno uzyskała prawa miejskie. Było nas sześcioro dzieci — mamy córka, ojca syn i nas czwórka. Moi rodzice byli owdowiali, kiedy się pobierali. Całe moje rodzeństwo żyje do dziś, każde założyło własną rodzinę. Mieszkają w Naszym Mieście* i w małych miastach w tym i innych województwach. Rozsialiśmy się po Polsce.Mój ojciec pracował od przedwojennych czasów w walcowni, po­tem prawie 30 lat w Dużym Zakładzie w Naszym Mieście, obecnie pra­cuje tam siostra. Mama zajmowała się wychowywaniem nas i ogród­kiem, nie było żadnej gospodarki, żyliśmy z tego ogródka i z pracy ojca. Moje dzieciństwo upływało spokojnie, bez żadnych ważniejszych wydarzeń.

SZKOLENIE WOJOWNIKÓW

Po chwili wigwam opustoszał. Jeszcze Elskwatawa zasięgał rady swego brata i Kosa przed podróżą na daleką Florydę, potem i on poszedł przygotowywać się do drogi. Tecumseh za­myślony siedział w kręgu pulsującego ciepłem ogniska. Ryszard zostawił go w wigwamie, a sam wyszedł. Postanowił rozpocząć szkolenie wojowników. Po południu następnego dnia wodzowie i wojownicy składali Tecumsehowi meldunki o wykonanych wyrokach. Przyjmował je z ponurą, kamienną twarzą, choć jakiś ból drążył mu serce. Żałował tej krwi, którą sam kazał przelać. Czuł jednak, że tak trzeba, że tylko twardą i surową wolą zmusi liczne, zwapnione i nie rozumiejące groźnej sytuacji politycznej plemiona do po­słuszeństwa.Gdy Nocny Wilk i Żuraw zameldowali mu o śmierci Skórza­nej Wargi,

WYMIENNY HANDEL

Nad placem zaległa cisza. Oczy Snet-tis-hane przebiegły po twarzach siedzących, zatrzymały się na ułamek sekundy na obliczu Tecumseha i Kosa, prześliznęły się po sylwetkach bia­łych. Wódz podniósł się. W promieniach słońca wyglądał okazale. Bogato zdobiony strój i wielki pióropusz opadający sznurkami białego puchu na ramiona i plecy dodawał mu powagi i dostojeń­stwa. Poradlona zmarszczkami twarz wyglądała jak wyrzeźbiona dłutem artysty. Podniósł rękę. Rozległ się jego metaliczny głos;Wodzowie i wojownicy Odżibwejów, siedzą przed wami posłowie dwóch białych plemion: Mila-hanska, których kraj roz­ciąga się na wschodzie od wybrzeży Wielkiej Wody aż po jezio­ro Erie i puszcze walecznych Szawanezów i Wyandotów, oraz Agolasżima, zamieszkałych w Kanadzie, z którymi często prowa­dzicie wymienny handel. 

INNE RODZAJE DOCHODÓW

Tak jest dziś w krajach socjalistycz­nych i w większości krajów uprzemysłowionych w ogóle. W his­torii różne inne rodzaje dochodów państwowych grały istotną rolę (np. kontrybucje wojenne, dochody z tzw. regaliów królew­skich, czyli z prawa wyłączności wydobycia złóż soli lub rudy, bi­cia monety itp.). Dziś również w różnych krajach różne jest zna­czenie poszczególnych rodzajów dochodów; na przykład cła w pań­stwach socjalistycznych nie mają dużego znaczenia, ale w kra­jach rozwijających się bywają podstawą dochodów budżetów pań­stwowych (m.in. w krajach afrykańskich często są głównym źródłem tworzenia zasobów budżetowych (np. w Nigerii, Ghanie, Mali). Prawne formy pobierania dochodów budżetowych, ustalone w teorii, nie zawsze są stosowane w praktyce.

WIĘKSZOŚĆ DOCHODÓW

Ogromna większość  dochodów państwowych ma charakter przymusowy, wynika z władztwa państwowego (np. podatki, cła). Zupełnie wyjątkowo występują świadczenia dobrowol- n e (np. dary).Dochody zasadnicze są to dochody, w których na pierw­szy plan wysuwa się funkcja dochodowa, a dochody uboczne stanowią środki osiągane przy okazji realizacji innych zadań pań­stwa (np. grzywny).System dochodów budżetowych, sklasyfikowanych na podsta­wie kryteriów prawnych, można przedstawić graficznie jak w schemacie .Z finansowego punktu widzenia podstawową rolę odgrywają dochody budżetowe o charakterze zasadniczym, bezzwrotnym, nie­odpłatnym i przymusowym. Tak jest dziś w krajach socjalistycz­nych i w większości krajów uprzemysłowionych w ogóle.

PODZIAŁ DOCHODÓW

Z punktu widzenia prawnych form pobierania dochodów budżetowych można wyróżnić kilka kryteriów podziału. Można mianowicie dzielić dochody budżetowe na bezzwrotne i zwrotne, odpłatne i nieodpłatne, przymusowe i dobrowolne, zasadniczePodział dochodów na bezzwrotne i zwrotne ma na celu wydzielenie pożyczek państwowych (tzw. kredyt publiczny), zaciąganych wyjątkowo na potrzeby budżetowe i z istoty rzeczy następnie zwracanych, oraz z tzw. lokat. Dochody zwrotne są jednak marginesem. Podstawowe znaczenie mają dochody bez­zwrotne, pobierane bez obowiązku ich zwracania.Podział dochodów na odpłatne i nieodpłatne ozna­cza rozróżnienie dochodów związanych z wzajemnym świadcze­niem państwa lub bez takiego wzajemnego świadczenia. Przykła­dem dochodu odpłatnego są opłaty pobierane za czynności orga­nów państwowych, a przykładem dochodu nieodpłatnego — po­datki. Większość dochodów budżetowych należy do grupy nie­odpłatnych.

CHARAKTERYSTYCZNA RÓŻNICA

Jest to charakterystyczna różnica między budżetem socjalistycznym a budżetami państw kapitalistycznych, w których podstawowym źródłem dochodów budżetowych są zasoby pieniężne jednostek gospodarki prywatnej, a jedynie w niewielkim stopniu — zasoby przedsiębiorstw znacj onalizowanych. Ekonomiczne kryterium podziału dochodów budżetowych ma charakter decydujący o podstawach systemu dochodów. Można stwierdzić, iż w krajach socjalistycznych istnieją odrębne systemy dochodów od gospodarki uspołecznionej (państwowej i spółdziel­czej) i od ludności, a niekiedy — jak np. w Polsce — także sy­stem dochodów od gospodarki nieuspołecznionej. W każdym z nich wchodzą w grę różne rodzaje dochodów i różne zasady ich pobie­rania (II, 4 d, i e).

ZNACZNA RÓŻNORODNOŚĆ

Ze względu na znaczną różnorodność i dużą liczbę rodzajów do­chodów budżetowych niezbędne jest przede wszystkim dokonanie ich systematyki i klasyfikacji. Kryteria tej systematyki mogą być trojakie: ekonomiczne, prawne i organizacyjne.Ekonomiczne kryterium klasyfikacji dochodów budżeto­wych oznacza ich grupowanie według źródła pochodzenia. Za­sadniczym źródłem wszystkich dochodów budżetowych jest do­chód narodowy. W gospodarce socjalistycznej jest on wytwarzany przez przedsiębiorstwa uspołecznione, głównie państwowe. Dla­tego też głównym źródłem, z którego pochodzą dochody budżetu socjalistycznego, są zasoby pieniężne przedsiębior­stw uspołecznionych. Źródło uzupełniające stanowią zasoby pieniężne ludności i niekiedy — jak np. w Polsce — za­soby pieniężne jednostek gospodarki nieuspołecznionej.

REDYSTRYBUCYJNY CHARAKTER

Redystrybucyjny charakter większości wydat­ków budżetowych prowadzi do zerwania związków między do­chodami a wydatkami, co uniemożliwia uruchomienie mechaniz­mu automatycznie hamującego rozrzutność i niegospodarność w wydatkowaniu środków budżetowych.Dlatego też poszukiwanie sposobów mierzenia efektywności wy-, datków budżetowych i tworzenia warunków do jej osiągania jest zadaniem bardzo ważnym, a zarazem trudnym. Nie byłoby bo­wiem słuszne — jak to niekiedy proponuje się w literaturze — zastosowanie wyłącznie ekonomicznych kryteriów oceny tej efek­tywności, tak jak to ma miejsce w przedsiębiorstwach produk­cyjnych. Rachunek opłacalności, rachunek ściśle ekonomiczny, nie byłby tu właściwym narzędziem. Jest przecież rzeczą oczy­wistą, że wydatki np. na oświatę lub na obronę narodową nie mogą przynieść korzyści wymiernych, i to wymiernych w pie­niądzu, a ponadto wymiernych w określonym wycinku czasowym.

OGRANICZONOŚĆ ŚRODKÓW

Ograniczoność środków przy nieograniczoności potrzeb czyni tę zasadę niezbędną, podstawo­wą wytyczną polityki wydatkowej państwa. Warto podkreślić, iż gospodarka socjalistyczna stwarza warunki do efektywnego wy­korzystania zasobów. Przekształcenie tej możliwości w rzeczy­wistość jest trudnym zadaniem gospodarki finansowej państwa, a w szczególności wydatków budżetowych. W zakresie wydatków budżetowych osiągnięcie efektywności jest szczególnie trudne. Trudności te wynikają z dwóch istotnych cech gospodarki budżetowej: bezzwrotności i redystrybucyjnego charakteru większości wydatków. Bezzwrotność wydatków bud­żetowych jest jak gdyby ich „nieodwracalnością”, wydatek, któ­ry okazał się niepotrzebny, nie może być cofnięty, podmiot, który otrzymał środki (np. adresat dotacji budżetowej) nie musi ich zwracać i nie jest zainteresowany w gospodarnym zużyciu otrzy­manych środków.

WYDATKI NADZWYCZAJNE

Do wydatków nadzwy­czajnych należą takie pozycje, które są pokrywane z dochodów nadzwyczajnych (pożyczek, sprzedaży majątku państwowego itp.), a do wydatków zwyczajnych — pozycje pozostałe. Wydatki funk­cjonalne są to wydatki związane bezpośrednio z realizacją zadań państwa, natomiast wydatki administracyjno-gospodarcze obej­mują wydatki obsługi.Wszystkie wymienione rodzaje wydatków budżetowych służą realizacji polityki finansowej, a w szczególności polityki bud­żetowej państwa. Stanowią one instrument wtórnego podziału dochodu narodowego między konsumpcję a akumulację, między konsumpcję indywidualną a zbiorową, między poszczególne regio­ny kraju, branże i przedsiębiorstwa. W każdym wypadku jed­nak istnieje nadrzędna zasada, która rządzi wydatkami budże­towymi państwa socjalistycznego. Jest nią efektywność wydatkowania środków pieniężnych.